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浅谈城镇化建设中的法律问题和律师作用
信息来源: 作者: 发布时间:2017-03-10 查看次数:141
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安徽天瑞律师事务所  彭学斌

摘  要:城镇化的过程是一个系统性过程,在城镇化过程中将面临土地征收、房屋拆迁,工程建设项目的勘察、设计、施工、监理、采购和招投标,劳动、就业与社会保障,项目投融资,环境与资源保护等一系列法律问题,每一个法律问题的解决过程往往都是复杂的,稍有不慎都很容易引起一定范围内的社会矛盾。律师作为社会法律工作,在城镇化建设过程中,可以发挥不可或缺的重要作用。

关键词:城镇化 建设 法律问题 律师作用

一、序言

城镇化,又称城市化,是指伴随着工业化进程的推进和社会经济的发展,人类社会活动中农业活动的比重下降,非农业活动的比重上升,与这种经济结构变动相适应,使得农村人口不断向城镇转移,第二、三产业不断向城镇聚集,从而使城镇数量增加,城镇规模扩大,这样的一个系统性过程被称为城镇化过程。城镇化的过程也是各个国家在实现工业化、现代化过程中所经历社会变迁的一种反映。1999年中共安徽省委、安徽省人民政府《关于进一步加快我省小城镇发展的若干意见》,当时确定“全省小城镇发展的目标是:在继续发展县城镇的同时,重点发展中心建制镇,兼顾小集镇和新村建设,逐步在全省形成大中小城市和城镇规模适度、布局合理的城镇体系。到2005年,全省城镇化水平达到35%左右。”2002年安徽省人民政府又发布了《安徽省城镇化纲要》,进一步明确了城镇化目标;党的十八大报告指出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路,推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调,促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展”,首次提出了“新型城镇化”的概念,2013年安徽省成为首个新型城镇化建设试点省。

二、城镇化建设过程中所面临的主要法律问题

城镇化的过程是一个系统性过程,在城镇化过程中将面临一系列法律问题,主要有: 

(一)围绕土地征收、房屋拆迁所引发的一系列法律问题

土地征收和房屋拆迁系列法律问题,是城镇化进程中需要面对的首要法律问题。城镇化建设的过程中,必然会出现一大批土地被征收、房屋被拆迁,农民对土地享有的合法权益和物权,如何得到合理、合法保护,是一项必须要面对的现实问题。

(二)围绕工程建设项目的勘察、设计、施工、监理、采购和招投标等所产生的一系列法律问题

城镇化肯定不能是一味地增加城镇数量、扩大城镇范围,一味的圈地建房,但城镇化的进程,一定是在伴随着城镇各种配套工程项目不断建设的过程。只要有工程建设项目存在,勘察、设计、施工、监理、采购和招投标等系列法律问题,在所难免。

(三)围绕劳动、就业与社会保障所形成的一系列法律问题

城镇化过程,伴随着农业人口向城镇迁徙的过程中,大量非农业人口的就业、养老、医疗、子女教育、居住条件等大量的社会问题将更加突出。

(四)围绕城镇化项目建设过程所发生的投融资等一系列法律问题

城镇化建设也是一项庞大工程,资金需求量大。纯粹靠政府资金,难以完成城镇化建设。建设过程中,需要大量的社会资金、民间资金甚至境外资金参与,融资租赁、BT、BOT、公私合营等融资方式都将在一定范围内存在并且有广阔的前景。

(五)围绕城镇化建设所带来的环境与资源保护等一系列法律问题

城镇化建设不能以牺牲环境和资源为代价,社会发展的经验与教训表明,如果在发展初期忽视了环境与资源保护,给社会带来的后果可能是灾难性的,发展后期所付的数倍甚至数十倍、百倍的代价都难以弥补。环境与资源的保护,必须与城镇化发展的规划配套、同时进行,甚至优先考虑。

三、律师参与城镇化建设过程中的重要作用

正因为在城镇化过程中存在上述大量法律问题,而每一个法律问题的解决过程往往都是复杂的,稍有不慎都很容易引起一定范围内的社会矛盾。律师作为社会法律工作,在城镇化建设过程中,可以发挥不可或缺的重要作用。

(一)决策咨询的预防作用

律师可以作为各级人民政府的法律顾问,在各级人民政府实施城镇化建设决策过程中,提供法律咨询意见,供政府决策时参考,使城镇化建设在依法、有序中进行,防范可能带来不安全、不稳定、不和诣的违法行政行为。政府依法行政离不开律师行业的支持,政府出钱购买法律服务已经成为一种社会趋势。律师参与决策咨询的主要方式一般为:参与政府的相关会议并发表意见;就相关法律事项,向政府提交书面的法律意见书或咨询意见书。目前,安徽省包括合肥市在内的许多地方人民政府都聘请了自己的法律顾问,事实证明,律师作为各级政府法律顾问,其决策咨询的作用起来越受到重视。

(二)矛盾化解的维稳作用

律师作为社会法律工作者,作为法律专业人才的形像,已经逐步得到了全社会的认可,特别是广大群众对律师的期望值和信任度比较高,当广大群众与政府发生纠纷与矛盾的时候,大多数人都会选择向律师咨询,了解维护自己合法权益的方法和途径,律师参与涉法信访案件,对相关涉法信访人员进行解释和引导,将对化解矛盾、维护社会和谐、稳定,起到很好的作用,笔者对此深有体会。2003年合肥市新站区根据发展情况的需要,决定对七里塘镇的部分集体土地进行征收。该次征地拆迁涉及到多个乡村,其所对应的土地面积较大、农业人员较多。被征收土地的群众对土地补偿费用和安置费用标准、方式等方面都存在不同意见,再加上一部分别有用心的人的鼓动,很多人围堵七里塘镇人民政府,并封堵北二环路长达一个多星期。在此情况下,合肥市人民政府专门成立了以常务副市长为组长的市政府工作组,副组长由一名市政府副秘书长和市国土资源局的副局长担任,成员由包括市信访局在内的市政府各相关部门的人员组成,笔者由市司法指派成为工作组的两名律师之一。在工作组工作期间,笔者白天协助工作组的其他同志对群众作解释工作,晚上参与工作组的例会,积极参与讨论相关的征地拆迁安置补偿政策适用问题,通过工作组全体同志一个多星期的艰苦工作和不懈努力,最终平息了此次突发性事件。本次突发性事件处理过程中的很多政策的理解与适用问题的经验,对合肥市后来的征地拆迁工作产生了深远的影响,其中为解决失地农民的养老问题,从征地补偿费用中拿出部分资金来给失地农民交纳社会保险的做法,已形成以政府文件的方式在全省范围内推行。

(三)项目建设的保障作用

城镇化建设过程的所有投融资项目,都应当有律师参与。律师作为专业人才,运用所掌握的法律知识和工作经验,可以帮助各方当事共同分析、研究,寻找到最适合项目实际情况的投融资方式,帮助委托人在项目谈判的过程中保持商务条件的公平、合理,实现合同权利义务的对等,从技术上保障项目的合法有效、顺利实施。

合肥市王小郢污水处理厂的BOT项目,是合肥市BOT 项目运作的一项创新,为合肥市公用事业改革 提供了成功的模式,积累了丰富的经验。笔者所在律师事务所的律师,全程参与了项目谈判、签约、实施的全过程,为该项目的顺利签约、实施并实际收益,起到至关重要的作用。

(四)案件处理的引导作用

城镇化建设是国家的一项重大方针政策,每一名律师在执业过程中,在现有的法律构架下,都应当自觉维护这项方针政策的实施。律师可以在办理每一个案件过程中,可以根据案件情况,在保护委托人的基本合法权益不受侵犯的情况下,引导案件当事人顾全大局,有理有据、依法有序地主张自己的权利,当个人利益与国家方针政策发生冲突时,对自己的个人利益在合理合法的范围内必须要适度取舍。2002年合肥市瑶海区“八百户”棚户区拆迁改选过程中,很多居民认为拆迁安置标准太低难以接受,其中一部分居民提起了诉讼,笔者曾参与了该案件的处理。笔者在代理案件过程中,一方面尽力维护群众的合法权益,另一方面又通过各种方式耐心、细致地对群众解释拆迁安置方针、政策,最终使该案件得到妥善解决。

笔者作为一名执业近二十年律师,一直坚定认为绝大多数委托人是相信律师、认可律师的,如果律师的引导方法得当,很多案件都能得到妥善解决,都能在一定范围内取得较好的社会效果,达到和谐目的。

四、律师服务城镇化建设中的基本要求

律师服务于城镇化建设过程,也是一个律师自身不断自我完善、自我提高的过程。

(一)必须要能够熟练掌握和运用相关的法律知识

城镇化建设过程中,所涉及的法律问题范围广、专业性强。律师在城镇化建设中提供法律服务,要想获得当事人的认可和满意,必须要作好充足的知识储备,勤于学习、善于学习,熟练掌握相关的土地征收、房屋拆迁、建设工程、劳动保障、环境保护、投资融资等方面的法律知识,并能熟练运用。

(二)必须要有高度的政治敏感性和社会责任感

城镇化建设过程所发生的一些纠纷,有时社会矛盾突出。律师参与到其中的方式方法是否得当,有时能对案件的发展方向能起到一定的影响。笔者认为,律师是社会法律工作者,应当讲政治,对于自己所受理的案件,可能会引起什么样的社会影响,应当有高度的政治敏感性,不能只顾低头办案而不考虑社会影响;对于自己所办理的案件能引起什么样的社会后果,应当有一定的认知度,要本着高度的社会责任感,提前引导和防止可能出现的不良社会影响,共同维护社会的和谐稳定。

(三)必须要守住法律至上的工作底线

律师毕竟是法律工作,维护当事人合法权益,维护法律正确实施,维护社会公平和正义,是律师的基本职责所在。在城镇化建设过程中,律师要坚持依法、独立履行法律职责不受干扰,既要顾全大局,又要确保守住法律至上的工作底线。对于土地征收、房屋拆迁、劳动就业、社会保障案件中的农民土地权益、权利人的物权权益、弱势群众的合法权益,必须不折不扣的维护,否则律师就失去了委托人的信任,也失去了律师在社会上的公信力,反而不利于律师行业的持续发展。

(四)必须要善于利用团队和组织的力量

由于城镇化建设过程中的法律问题复杂、面广,涉及专业领域较多,每一个律师个体均无法完成城镇化建设过程的所有法律服务事项,必须要依靠律师事务所整体力量,各律师之间必须有分工、有合作,这样才能确保律师的法律服务优质、高效,满足社会的需求;另外,城镇化建设过程中的许多群体性、矛盾突出性案件,社会敏感性强,律师在办理这类案件过程中,必须要按相关规定,及时向所在律师事务所、各级律师协会、司法行政主管部门汇报,取得所在律师事务所、各级律师协会、司法行政主管部门的支持,成为妥善处理好这类案件组织保障。

五、结束语

城镇化建设,为律师业务带来了新一轮广阔的发展空间,有机遇也有挑战。律师事务所和律师,都应当抓住机遇、乘势而为,法律服务不断转型升级,在新型城镇化建设中努力成就自己、成就他人、成就社会。

 


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